城市运行“一网统管”是上海贯彻落实中央有关决策部署的引领性改革和全局性工作。“一网统管”既是治理理念发展，也是组织模式改革；既是科技手段进步，也是体制机制创新。上海率先推进城市运行“一网统管”立法，是以良法善治推进和保障城市治理现代化的重大举措

　　城市运行“一网统管”事关超大城市安全有序运行。加强“一网统管”立法保障，是推进城市治理现代化、保障人民城市建设、支持数字转型的重大课题和重要工作。
立法需求

　　根据需求导向和问题导向，“一网统管”建设存在六个方面的立法保障需求：

　　一是机构机制立法保障。

　　“一网统管”是新时代城市治理与政府管理模式的重大创新，既是治理理念发展，也是组织模式改革；既是科技手段进步，也是体制机制创新。这就对“一网统管”的机构建设、机制建设的法治保障提出了更高的要求。

　　目前，在上海“一网统管”市、区、街镇“三级平台、五级应用”建设中，机构机制、人才队伍、资金项目等有待立法确认和保障，“一网统管”涉及相关部门、主体、管理对象等之间的关系以及跨领域、跨部门、跨层级协调机制的法治保障有待健全完善。

　　二是职责立法保障。

　　“一网统管”承担新时代、新需求、新技术背景下城市治理数字化转型升级的重要任务，有关部门、机构承担什么职能、职责以及拥有什么职权、权限等，应该有相应层级和形式的立法予以明确规定。

　　调研发现，按照依法行政、事权法定的原则，上海市、区、街镇三级城市运行管理机构在机构职责、职权等方面，以及与城市运行管理各政府部门之间权责关系及其协调方面，还有待进一步统筹健全完善立法保障。

　　三是技术立法保障。

　　“一网统管”基于现代科技手段，融合数字化治理理论与技术，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等，积极赋能城市治理创新。在这一建设工作过程中，需要大力促进“科技之智、规则之治、人民之力”的有机融合，加强对相关技术、标准、知识产权的运用与法律规范。

　　调研发现，“一网统管”建设在所涉及的广领域、多主体、大数量的相关技术及知识产权的标准统一、兼容互通、开发应用等方面的立法保障，还有待健全完善。

　　四是数据立法保障。

　　“一网统管”的关键在于基于实时在线的数据要素，充分发挥数据赋能、信息调度、趋势研判等作用，为城市治理提供重要的技术支撑与丰富的数据资源，支持城市管理者及时精准地发现问题、对接需求、研判形势、预防风险，实现城市治理的实时“观管防”。

　　调研发现，对于数据这一“一网统管”的重要基础和命脉，尤其是对于数据的性质、权属、权益、形成、保存、提供、分享、共享等规则规定与风险防控，有关法律规定还不健全完备，存在风险和纠纷隐患。

　　五是安全立法保障。

　　“一网统管”涉及海量政务信息、企业信息和商业秘密、公民个人信息与隐私。上海在“一网统管”建设中，高度重视数据安全、信息安全、网络安全、国家安全，制定实施了相关安全制度措施。但毋庸讳言，一些方面和环节的安全还存在风险隐患，相关立法保障和制度落实有待建立健全。

　　六是评价立法保障。

　　城市运行相关工作情况的评估评价、考核监督、激励约束等制度建设，是“一网统管”顺利推进和长效高效的必要条件。调研发现，“一网统管”相关考核评价、激励约束、尽职免责相关立法保障有待进一步加强与完善。

　　基础保障

　　城市运行“一网统管”是上海贯彻落实中央有关决策部署的一项引领性改革和全局性工作。上海率先推进城市运行“一网统管”立法，具有政策、法治和实践三个方面较好的基础：

　　一是政策基础。

　　“一网统管”作为“牛鼻子”工作，已写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。上海“一网统管”的率先建设与立法保障，是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，积极贯彻落实党中央城市治理现代化决策部署，加强新时代城市治理的系统治理、依法治理、综合治理的重要创造性、引领性改革。

　　二是法治基础。

　　党的十八大以来，党中央高度强调依法执政、依法治国、依法行政，强调“重大改革必须于法有据”。上海市委多次强调，要让法治成为城市治理的闪亮名片和核心竞争力。

　　围绕“一网统管”，上海市及各区制定实施了城市运行“一网统管”建设三年行动计划、城运系统建设网络安全二十条等一系列规范性文件，《上海市人民代表大会常务委员会关于进一步促进和保障“一网通办”改革的决定》也已制定施行。上述工作为上海“一网统管”立法奠定了较好的法治基础。

　　三是实践基础。

　　近年来，上海积极创新行政管理服务和城市运行管理模式机制，大力推进“一网通办”“一网统管”两张网建设，探索推进数字时代政府行政管理新模式、新机制和新成效。

　　当前，“一网统管”工作进入全面建设提升阶段，城市运行管理系统从2.0版迈向3.0版升级期。这些大量卓有成效的工作积累，为“一网统管”立法奠定了良好的实践基础。

　　对策建议

　　依法治理是城市治理现代化的应有之义和重要维度。上海率先研究制定“一网统管”地方性法规，是推动和保障“一网统管”在法治轨道上谋划和发展，发挥法治规范、规制和引领等重要保障作用，以良法善治推进和保障城市治理现代化的重大举措。

　　第一，建立健全“一网统管”工作机制规定。

　　围绕“一网统管”工作，需要健全有关领导机构、协调机构、工作机构等机构体系以及有关机构职责职能、相互关系、履职程序及其工作机制、协调机制。

　　建议在上海“一网统管”建设实践经验总结基础上，建立健全“一网统管”机制机构建设相关规定，为“一网统管”这一重大工作提供组织、机制法规依据和保障。

　　第二，建立健全“一网统管”职责规定。

　　建议在统一建设城市运行管理平台、统一调度辖区资源力量、统一指挥系统指挥、统一运行机制、统一数据赋能平台过程中，对“一网统管”建设运行主管部门、有关部门职责职权等进行科学配置，形成“一网统管”履职清单、任务清单、联勤联动清单。

　　第三，建立健全“一网统管”技术规定。

　　建议在“一网统管”实践基础上，建立“一网统管”技术、标准、兼容等相关法规规范。在“一张图、一张网、一个池、一朵云、一平台、一门户”的技术体系基础上，按照权责法定化、业务标准化、流程闭环化、管理规范化、应用实效化原则，明确“三级平台”建设运行技术标准和兼容互通规范，建立健全“一网统管”技术标准体系。

　　第四，建立健全“一网统管”数据规定。

　　建议通过专业化的机构和规范化的机制，围绕“采集、归集、治理、应用、安全、运营”的数据全生命周期，规划标准体系、开展标准研制，加速推进公共数据标准化，打破部门“数据孤岛”，实现数据互联互通，构建上海“一网统管”数据生态系统和规则体系。

　　第五，建立健全“一网统管”安全规定。

　　建议在“一网统管”建设和立法推进中，在确立数据分级分类管理和安全等级保护制度基础上，构建面向“三级平台、五级应用”的安全运维管理制度，健全关键基础设施保护和风险评估、安全审查、日常监控等制度，进一步做实制度、技术、管理等数据安全防火墙。

　　建议严格制定政务信息、商务信息、个人信息的采集、存储、传输、分享、共享以及交易等系统的规定、规范。对于涉及政府秘密、商业秘密、个人隐私以及其他不宜公开的信息，坚持“一数一源”、最小范围及关联立法保障，筑牢制度、技术、管理三道防火墙，确保“一网统管”运行安全。

　　第六，建立健全“一网统管”评价监督规定。

　　贯彻落实“人民城市人民建、人民城市人民管”重要理念，聚焦“一网统管”建设运行与成效发挥，建立健全管理要素，处置事项的发现，处置基础上的工作监督、评价、激励、约束以及尽职免责机制。

　　在此基础上，建立决策科学、运行高效、保障有力、约束规范的“一网统管”评价监督制度规定、规范体系，保障和促进城市运行“一网统管”这一重大建设的顺利推进与高效长效。

　　总之，适时启动“一网统管”地方立法，发挥立法对于这一创造性、引领性改革的保障、促进、规范与引领作用，将有力推进城市运行“一网统管”的建设完善，推进城市治理现代化改革上海经验、上海模式的探索完善。

　　（作者：李建伟作者为上海社会科学院法学研究所副所长、特聘研究员）

原文链接：http://www.shjjjc.gov.cn/2015jjw/n2370/u1ai89969.html
[免责声明] 本文来源于网络转载，仅供学习交流使用，不构成商业目的。版权归原作者所有，如涉及作品内容、版权和其它问题，请在30日内与本网联系，我们将在第一时间处理。